EU-Verpackungsverordnung für Solo-Selbstständige: Die Ein-Personen-Perspektive fehlt

Mit dem Verkauf eines eigenen Fachbuchs, eines Kartensets, einer kleinen Produktserie oder gedruckter Arbeitsmaterialien kann aus einem Freiberufler im Verpackungsrecht ein Produzent werden. Die Berufsbezeichnung schützt nicht vor den Pflichten der EU-Verpackungsverordnung. Maßgeblich ist, wer Verpackungen oder verpackte Produkte in einem Mitgliedstaat erstmals bereitstellt.

Eine Übersetzerin, die ausschließlich digitale Leistungen anbietet, wird dadurch nicht zur Verpackungsproduzentin. Eine selbstständige Autorin mit eigenem Shop, ein Fotograf mit Kalenderverkauf, eine Architektin mit einer eigenen Fachpublikation oder ein Berater, der ein selbst entwickeltes Arbeitsmaterial verschickt, können betroffen sein. Die PPWR erfasst alle Verpackungen unabhängig von Material und Herkunft. Einzelne Anforderungen gelten bereits seit dem 12. August 2026, weitere folgen in mehreren Stufen bis 2030 und darüber hinaus.

Für einen Solo-Selbstständigen landen Prüfung, Registrierung, Dokumentation und Meldung bei derselben Person, die Aufträge akquiriert, Leistungen erbringt, Rechnungen schreibt und den Versand erledigt. Die wirtschaftliche Wirkung hängt deshalb nur teilweise vom Gewicht der verwendeten Verpackungen ab. Entscheidend sind auch die Zahl der Verfahren, die benötigte Arbeitszeit, mögliche Grundentgelte und externe Beratungskosten.

Die Zehn-Tonnen-Grenze löst das Ein-Personen-Problem nicht

Die PPWR enthält Erleichterungen für kleine wirtschaftliche Akteure. Eine allgemeine Ausnahme für Solo-Selbstständige, Freiberufler oder Kleinstunternehmen gibt es jedoch nicht. Produzenten, die in einem Mitgliedstaat weniger als zehn Tonnen Verpackungen pro Kalenderjahr bereitstellen, dürfen dort weniger detailliert berichten. Registrierung, erweiterte Herstellerverantwortung und die jeweils einschlägigen Produktanforderungen entfallen damit nicht automatisch.

Zehn Tonnen liegen weit über dem Verpackungsaufkommen vieler Ein-Personen-Unternehmen. Eine selbstständige Autorin kann mit hundert verschickten Büchern nur einige Kilogramm Versandverpackung verursachen. Der Aufwand für die rechtliche Einordnung, die Registrierung und die laufende Erfüllung der Pflichten entsteht trotzdem. Ein vereinfachtes Datenfeld reduziert die Zahl der einzutragenden Angaben. Es beseitigt weder das Verfahren noch mögliche Fixkosten.

Beim grenzüberschreitenden Direktverkauf wächst der Aufwand mit jedem belieferten Staat. Artikel 44 der PPWR sieht Produzentenregister in den Mitgliedstaaten vor. Produzenten müssen sich grundsätzlich in jedem Staat registrieren, in dem sie Verpackungen oder verpackte Produkte erstmals bereitstellen. Für bestimmte grenzüberschreitende Konstellationen kann zusätzlich ein Bevollmächtigter für die erweiterte Herstellerverantwortung im Zielland erforderlich sein.

Die Europäische Kommission hat die Kosten dieses Systems inzwischen selbst untersucht. Ihr Vereinfachungsvorschlag vom Dezember 2025 nennt mögliche Vertretungen in bis zu 26 weiteren Mitgliedstaaten. Die erhobenen Unternehmensangaben reichten bei den jährlichen Gesamtkosten von 260 Euro für ein Kleinstunternehmen bis zu erheblich höheren Beträgen bei großen Unternehmen. Marktangebote für einzelne Bevollmächtigte beginnen laut Kommission häufig bei mehreren hundert Euro und können mehrere tausend Euro erreichen.

Die Kommission wollte die verpflichtende Bestellung nationaler EPR-Bevollmächtigter für Unternehmen mit Sitz in der EU deshalb vorläufig aussetzen. Eine große Mehrheit der Mitgliedstaaten äußerte Vorbehalte. Der Rat stellte die Beratungen über diese beiden EPR-Vorschläge im Juni 2026 ein und verwies auf die umfassendere Reform im geplanten Circular Economy Act. Solo-Selbstständige arbeiten seit dem 12. August damit unter einer Regelung, deren grenzüberschreitenden Verwaltungsaufwand die Kommission bereits vor dem Anwendungsbeginn korrigieren wollte.

Die Einwände der Mitgliedstaaten betreffen einen realen Vollzugsbedarf. Produzenten müssen erreichbar sein, Beiträge zahlen und Verstöße müssen verfolgt werden können. Innerhalb der Europäischen Union bestehen jedoch gemeinsame Verwaltungs- und Rechtsschutzstrukturen. Ein europäisches Register mit eindeutiger Zuständigkeit kann die Erreichbarkeit sichern, ohne Ein-Personen-Unternehmen für wenige Sendungen zu mehreren nationalen Verwaltungs- und Vertragsbeziehungen zu verpflichten.

Umfangreiche Konsultation ohne dokumentierte Solo-Perspektive

Die EU-Verpackungsverordnung ist nicht ohne Beteiligungsverfahren entstanden. Nach Angaben der Europäischen Kommission wurden mehr als 800 Organisationen mit über 1.800 Kontaktpunkten einbezogen. Die Rückmeldung zur Folgenabschätzung umfasste 110 Beiträge, die offene öffentliche Konsultation 425 Antworten. Hinzu kamen Webinare, Workshops, Interviews, Stellungnahmen sowie Gespräche mit Mitgliedstaaten, Wirtschaftsakteuren, Nichtregierungsorganisationen und Verbraucherverbänden.

Diese Zahlen belegen eine breite Konsultation. Sie belegen keine gezielte Anhörung von Solo-Selbstständigen und Freiberuflern. In der offiziellen Zusammenfassung werden vor allem Industrievertretungen und Zivilgesellschaft genannt. Die Folgenabschätzung führt kleine und mittlere Unternehmen an mehreren Stellen auf und sieht punktuelle Ausnahmen für Kleinstunternehmen vor. Solo-Selbstständige, Selbstständige und Freiberufler erscheinen in den veröffentlichten Konsultationsunterlagen nicht als eigene Kategorie mit einer gesondert ausgewerteten Belastungsperspektive.

Aus den Unterlagen lässt sich nicht ableiten, dass kein einziger Selbstständiger teilgenommen hat. Einzelpersonen konnten sich an der öffentlichen Konsultation beteiligen, und auch Verbände können Ein-Personen-Unternehmen vertreten haben. Dokumentiert ist jedoch keine systematische Prüfung der Frage, was nationale Registrierung, Berichterstattung und Bevollmächtigung für ein Unternehmen bedeuten, in dem eine Person sämtliche Fach-, Vertriebs- und Verwaltungsarbeit erledigt.

Die Folgen dieser Lücke werden während der Umsetzung sichtbar. In der Konsultation der Europäischen Kommission zu den harmonisierten Formaten der nationalen Produzentenregister melden sich im August 2026 ausdrücklich selbstständige Künstlerinnen und Künstler, Kleinstunternehmen und kleine grenzüberschreitende Onlineanbieter zu Wort. Sie beschreiben Registrierungsaufwand, Fixkosten und die Gefahr, Lieferländer aufgeben zu müssen. Diese Rückmeldungen erreichen die Kommission zu einem Zeitpunkt, an dem die PPWR bereits gilt.

Der geplante Durchführungsrechtsakt kann Registrierungs- und Meldeformate vereinheitlichen. Die in der PPWR festgeschriebene Registrierung in jedem betroffenen Mitgliedstaat kann er nicht durch ein einziges europäisches Verfahren ersetzen. Dafür braucht es eine Änderung des Rechtsrahmens.

Eine Solo-Folgenprüfung gehört in den Circular Economy Act

„Ich bin die Wirtschaft!" fordert für die weitere Arbeit an der erweiterten Herstellerverantwortung eine eigenständige Solo-Folgenprüfung. Die Zahl der Beschäftigten reicht als Prüfkriterium nicht aus. Erfasst werden müssen auch jährliche Verpackungsmenge, Zahl der Sendungen und Zielländer, Arbeitszeit für Registrierung und Meldung, verpflichtende Grundentgelte, Kosten externer Bevollmächtigter sowie die Frage, ob einzelne Märkte wirtschaftlich aufgegeben werden.

Für geringe Mengen braucht es ein gemeinsames europäisches Verfahren. Ein-Personen-Unternehmen sollten Verpackungsmengen und Zielländer einmal melden, einen mengen- und materialbezogenen Beitrag zahlen und eine EU-weit nutzbare Registrierungsnummer erhalten. Die zuständigen Stellen können Daten und Einnahmen anschließend untereinander verteilen. Für Unternehmen mit Sitz in der Europäischen Union sollte die Pflicht zu nationalen EPR-Bevollmächtigten entfallen, sofern ihre Erreichbarkeit und Haftung über das gemeinsame Register gesichert sind.

Die finanzielle Beteiligung an Sammlung, Sortierung und Recycling bleibt erhalten. Auch wenige Verpackungen werden zu Abfall. Verhältnismäßigkeit verlangt jedoch, dass fünf Kilogramm Verpackungsmaterial keinen Verwaltungsapparat auslösen, der für mehrere Tonnen entwickelt wurde.

Die Europäische Kommission sollte Solo-Selbstständige und Freiberufler an der Vorbereitung des Circular Economy Act als eigene Gruppe beteiligen und die Ergebnisse getrennt veröffentlichen. Mitgliedstaaten und Europäisches Parlament sollten vor einer Neuregelung offenlegen, welche Arbeits- und Fixkosten ein grenzüberschreitend tätiges Ein-Personen-Unternehmen tatsächlich trägt. Erst mit diesen Daten kann aus der pauschalen Kategorie „Kleinstunternehmen" eine Regelung entstehen, die den Alltag von Solo-Selbstständigen abbildet.